Avis de l’Avocate générale Kokott dans l’affaire C-193/25Pologne contre Parlement et Conseil
Implications pour le cadre de responsabilité élargie des producteurs de l’UWWTD
Résumé exécutif
L’Avocate générale propose l’annulation des dispositions imposant aux producteurs de produits pharmaceutiques et cosmétiques de financer au moins 80 % des coûts associés au traitement quaternaire des eaux usées. Il est important de souligner que cet avis ne remet pas en cause les objectifs environnementaux de la directive, la nécessité de réduire les micropolluants présents dans les eaux usées, ni la légitimité de la mise en place d’un traitement quaternaire. Il se concentre en revanche sur la base scientifique et les éléments de preuve ayant servi à déterminer la répartition de la responsabilité financière.
Selon l’avis, le législateur de l’Union européenne n’aurait pas démontré, avec suffisamment de rigueur scientifique, de transparence et de justification, que les secteurs pharmaceutique et cosmétique sont à eux seuls responsables d’une part des micropolluants justifiant qu’ils supportent 80 % des coûts liés au traitement avancé.
→ Lien vers l’avis : Advocate General Kokott Opinion – Case C‑193/25
Contexte et cadre réglementaire
La directive (UE) 2024/3019 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (UWWTD) introduit un nouveau niveau de traitement visant à éliminer les micropolluants des eaux usées urbaines. Ce traitement, dit quaternaire, constitue l’une des mesures les plus ambitieuses adoptées par l’Union européenne pour lutter contre les contaminants qui ne sont pas suffisamment éliminés par les procédés conventionnels de traitement des eaux usées.
Afin de financer ces investissements supplémentaires et les coûts d’exploitation associés, l’article 9 établit un régime de responsabilité élargie des producteurs (REP), imposant aux producteurs mettant des produits pharmaceutiques et cosmétiques sur le marché de l’Union européenne de couvrir au moins 80 % des coûts liés au traitement quaternaire, aux activités de surveillance et à la gestion administrative du système.
La Pologne a contesté ces dispositions devant la Cour de justice de l’Union européenne, estimant que cette répartition des coûts n’était pas étayée par les données scientifiques disponibles et qu’elle portait donc atteinte à plusieurs principes fondamentaux du droit de l’Union, notamment les principes de proportionnalité, d’égalité de traitement et du pollueur-payeur.
La question juridique centrale soumise à la Cour
Un aspect essentiel de l’avis est qu’il ne remet pas en cause la nécessité environnementale de lutter contre les micropolluants.
Le litige ne porte pas sur la question de savoir si les micropolluants présentent des risques environnementaux, ni sur la justification du recours à un traitement avancé des eaux usées. Il ne s’agit pas non plus de déterminer si les producteurs peuvent être tenus de contribuer financièrement à des mesures de lutte contre la pollution.
La question juridique centrale concerne plutôt le lien entre les preuves relatives à la pollution et la responsabilité financière.
L’Union européenne peut-elle légitimement imposer une obligation de financement représentant au moins 80 % des coûts de traitement à deux secteurs industriels sans démontrer de manière convaincante qu’ils sont effectivement responsables d’une part comparable de la charge environnementale ?
Pour l’Avocate générale, la réponse dépend de la qualité, de la transparence et de la robustesse des données scientifiques utilisées au cours du processus législatif.
Examen des données scientifiques
La Commission européenne s’est largement appuyée sur des études indiquant que les secteurs pharmaceutique et cosmétique contribuent à :
73 % des charges en micropolluants entrant dans les stations de traitement des eaux usées ;
65 % des charges polluantes pondérées en fonction de la toxicité, sur la base d’indicateurs de toxicité chronique ;
jusqu’à 92 % de la toxicité lorsqu’elle est évaluée à l’aide d’approches pondérées selon les PNEC.
Ces chiffres sont devenus des éléments centraux de la justification législative ayant conduit à attribuer 80 % des coûts de traitement à ces secteurs.
Toutefois, l’avis souligne que les études sous-jacentes, bien qu’influentes, n’étaient pas toujours accompagnées d’explications suffisamment détaillées sur les choix méthodologiques ayant conduit à ces conclusions.
La critique porte donc moins sur les résultats chiffrés eux-mêmes que sur la transparence et la reproductibilité des analyses utilisées pour les obtenir.
En substance, l’Avocate générale semble s’interroger sur la question de savoir si les institutions ont suffisamment démontré pourquoi l’approche retenue constituait la base scientifique la plus appropriée pour prendre des décisions réglementaires majeures impliquant plusieurs milliards d’euros d’investissements et de coûts d’exploitation futurs.
Préoccupations concernant le secteur pharmaceutique
L’une des observations les plus importantes concerne la contribution attribuée à l’industrie pharmaceutique dans la toxicité des eaux usées.
L’avis souligne qu’un nombre très limité de substances pharmaceutiques semble représenter une part disproportionnée de la charge de toxicité calculée. Dans certaines évaluations, quatre substances pharmaceutiques actives représenteraient plus de la moitié de la contribution totale attribuée au secteur.
L’Avocate générale relève que d’autres valeurs écotoxicologiques disponibles dans des sources scientifiques reconnues pourraient modifier considérablement ces calculs. Selon les valeurs de Predicted No Effect Concentration (PNEC) retenues, l’estimation de la contribution du secteur pharmaceutique à la toxicité globale pourrait diminuer de manière significative.
Cette observation est particulièrement importante puisqu’elle soulève des questions quant à la sensibilité des conclusions législatives aux hypothèses méthodologiques. Si des modifications relativement limitées de quelques paramètres entraînent des changements importants dans les résultats, il devient plus difficile de justifier l’attribution de parts fixes de coûts à des secteurs entiers.
Préoccupations concernant le secteur cosmétique
L’avis soulève des préoccupations similaires concernant l’industrie cosmétique.
Une attention particulière est portée à des substances telles que la perméthrine et certains acides gras, qui peuvent être présents dans les formulations cosmétiques, mais qui peuvent également provenir de nombreuses autres utilisations industrielles, agricoles ou liées à la consommation.
L’Avocate générale estime que les documents législatifs ne démontrent pas suffisamment que la présence environnementale de ces substances peut être principalement attribuée aux produits cosmétiques.
Cette question est particulièrement importante, car les systèmes de responsabilité élargie des producteurs reposent fondamentalement sur l’établissement d’un lien de causalité crédible entre la catégorie de producteurs concernée et l’impact environnemental auquel le dispositif entend répondre.
En l’absence d’un mécanisme d’attribution clair, la légitimité de l’imposition d’obligations financières importantes à un secteur spécifique peut être fragilisée.
Une possible sous-estimation des autres sources de micropolluants
Un thème récurrent dans l’avis concerne la possibilité que d’autres secteurs contribuent davantage aux micropolluants présents dans les eaux usées que ne le reflète le cadre législatif.
L’Avocate générale fait référence à des éléments suggérant des contributions potentiellement significatives provenant :
des pesticides ;
des produits biocides ;
des additifs plastiques.
La critique ne consiste pas nécessairement à affirmer que ces secteurs devraient automatiquement être intégrés au régime de REP. Elle porte plutôt sur le fait que le processus législatif n’explique pas suffisamment pourquoi ils ont été exclus alors que les industries pharmaceutique et cosmétique ont été identifiées comme les principaux contributeurs.
Cette question pourrait avoir des implications plus larges pour les futures législations environnementales. L’avis semble indiquer que les obligations financières spécifiques à certains secteurs doivent être étayées par une évaluation transparente et comparative de l’ensemble des sources significatives de pollution, et non uniquement de certaines catégories sélectionnées.
Une interprétation stricte du principe pollueur-payeur
L’avis propose une interprétation importante du principe du pollueur-payeur.
Plutôt que de considérer ce principe uniquement comme une base permettant d’imposer des coûts environnementaux à l’industrie, l’Avocate générale souligne qu’il établit également certaines limites. Les obligations financières doivent rester proportionnées à la contribution réelle de chaque secteur à la pollution concernée.
À cet égard, l’avis établit un lien étroit entre les preuves scientifiques, la proportionnalité et l’égalité de traitement. Un système fondé sur le principe du pollueur-payeur mais reposant sur des hypothèses insuffisamment étayées risque de compromettre le principe même qu’il cherche à mettre en œuvre.
Ce raisonnement pourrait avoir une influence au-delà du secteur du traitement des eaux usées, notamment à mesure que l’Union européenne s’appuie davantage sur des systèmes de responsabilité des producteurs pour financer ses objectifs environnementaux.
Arguments rejetés par l’Avocate générale
Malgré ses critiques à l’égard du mécanisme de répartition des coûts de la REP, l’Avocate générale rejette plusieurs autres arguments avancés par la Pologne.
Selon l’avis :
le législateur disposait d’une large marge d’appréciation concernant l’estimation des coûts du traitement quaternaire ;
les incertitudes entourant les futurs coûts de mise en œuvre ne suffisent pas, à elles seules, à invalider la directive ;
les préoccupations relatives aux fabricants de médicaments génériques ne suffisent pas à justifier une annulation ;
les mécanismes d’exemption prévus par la directive ne sont pas intrinsèquement illégaux.
Par conséquent, l’annulation proposée reste étroitement ciblée sur la base factuelle utilisée pour justifier la répartition des coûts entre les différents secteurs économiques.
Implications pour l’industrie
Secteur pharmaceutique
Si la Cour devait finalement suivre le raisonnement de l’Avocate générale, les entreprises pharmaceutiques pourraient voir le mécanisme actuel de contribution à hauteur de 80 % annulé. Cela ne devrait toutefois pas être interprété comme une exemption de toute responsabilité future.
Un cadre révisé pourrait toujours imposer des obligations importantes aux fabricants de produits pharmaceutiques, mais selon une méthodologie démontrant plus clairement la contribution de chaque secteur aux micropolluants présents dans les eaux usées et, potentiellement, en répartissant les coûts entre un plus grand nombre de secteurs.
Secteur cosmétique
Pour l’industrie cosmétique, l’avis peut être considéré comme une reconnaissance des préoccupations régulièrement exprimées au cours du processus législatif concernant l’attribution des impacts environnementaux.
De futures révisions législatives pourraient nécessiter des évaluations davantage spécifiques aux substances, de meilleures méthodologies permettant d’identifier l’origine des polluants et une distinction plus claire entre les sources cosmétiques et les autres voies contribuant à la contamination environnementale.
Perspectives stratégiques pour la mise en œuvre de l’UWWTD
Si la Cour suit le raisonnement de l’Avocate générale, la Commission européenne devra probablement revoir le cadre scientifique sous-jacent au régime de responsabilité élargie des producteurs, réévaluer la contribution respective des différents secteurs aux micropolluants et fournir une documentation plus transparente à l’appui des futures législations. Des secteurs supplémentaires tels que les pesticides, les produits biocides ou les additifs plastiques pourraient être intégrés aux futures discussions sur la répartition des coûts.
Conclusion
L’avis de l’Avocate générale Kokott constitue l’une des évolutions juridiques les plus importantes concernant la mise en œuvre de la nouvelle UWWTD depuis son adoption.
L’avis ne remet pas en cause la nécessité environnementale de réduire les micropolluants et ne conteste pas non plus le principe de la responsabilité élargie des producteurs en tant qu’instrument de politique environnementale. Il se concentre plutôt sur une question plus fondamentale : la répartition de la responsabilité financière repose-t-elle sur des données scientifiques suffisamment robustes et transparentes ?
Son message central est clair. Avant d’attribuer plusieurs milliards d’euros de coûts liés au traitement des eaux usées à des industries spécifiques, l’Union européenne doit être en mesure de démontrer, avec un niveau élevé de crédibilité scientifique et de transparence méthodologique, que ces industries sont effectivement responsables de la part de pollution qui leur est attribuée.
Quelle que soit la décision finale de la Cour, cette affaire est susceptible d’influencer non seulement la future mise en œuvre de l’UWWTD, mais également la conception des futurs systèmes de responsabilité élargie des producteurs en Europe, renforçant ainsi la nécessité de disposer de bases scientifiques solides chaque fois que des responsabilités environnementales sont traduites en obligations économiques.
Auteur : Cyril Durou
